Mozambique planea impulsar una reforma de la ley minera: ¿qué cambiarán la participación estatal del 15% y la prohibición de exportar minerales sin procesar?

I. ¿Qué ha sucedido?

Mozambique está impulsando la mayor revisión de su legislación minera en más de una década. Un proyecto de reforma de la ley minera ya está en la agenda de debate parlamentario, programado para el 7 de mayo.

Los artículos centrales del proyecto incluyen:

• El Estado mantiene una participación accionaria no inferior al 15% en todos los proyectos mineros;
• El Gobierno podrá, a través de la empresa minera estatal ENM, elevar su participación por encima del 15% en función de cada proyecto específico;
• Prohibición de exportar minerales sin procesar;
• Reestructurar el sistema de licencias: los permisos de exploración tendrán una validez de 2 a 5 años y las concesiones mineras podrán alcanzar hasta 25 años;
• Destinar el 10% de los ingresos mineros a un fondo de desarrollo local;
• Aplicar una regulación más estricta a la cadena de valor minera;
• Delimitar zonas exclusivas para la minería artesanal.

La razón oficial dada por Mozambique es que el marco legal vigente lleva más de diez años en funcionamiento y presenta vacíos institucionales que limitan la capacidad del Estado de capturar el valor económico pleno de las actividades mineras. El presidente Daniel Chapo afirmó que el objetivo de la reforma es convertir el desarrollo minero en beneficios económicos y sociales de largo plazo, incluidos la creación de empleo, la participación de empresas locales y la mejora de los servicios públicos.

No se trata de un hecho aislado. Malí, Burkina Faso, Níger y Ghana han revisado sus códigos mineros en años recientes, o han aumentado los requisitos de participación estatal, carga fiscal y participación local. Varias de esas reformas también restringen la exportación de mineral en bruto y ponen el foco en el procesamiento local.

II. La lógica de desarrollo subyacente

Para entender esta reforma legal, hay que situarla dentro de tres curvas que ocurren simultáneamente.

La primera es el cambio en la estructura de la demanda global. El aumento de la demanda de minerales críticos y de la transición energética ha convertido recursos como el litio, el grafito, el cobre y el níquel de “materias primas” en “insumos estratégicos”. Cuando el mercado de compradores pasa a ser relativamente favorable a los vendedores, los países ricos en recursos naturalmente buscan renegociar; no solo el precio, sino su posición en la cadena de valor.

La segunda es el techo de rentabilidad del modelo de “exportación de mineral en bruto”. Exportar mineral sin procesar significa dejar fuera del país las etapas de mayor valor agregado: concentración, fundición y procesamiento. El país solo obtiene impuestos de la fase de extracción, regalías y un empleo limitado de baja calificación. Este modelo puede generar ingresos fiscales, pero difícilmente industrialización.

La tercera es la necesidad de actualizar las herramientas institucionales. Una ley minera que lleva más de diez años en vigor suele haber sido diseñada en el ciclo anterior de materias primas globales, y sus marcos de licenciamiento, capacidad regulatoria y mecanismos de distribución de ingresos pueden no ajustarse a las exigencias actuales de procesamiento local, regulación ambiental y beneficios para las comunidades.

Por lo tanto, la participación estatal del 15% y la prohibición de exportación no son dos políticas aisladas, sino dos pilares de un mismo objetivo de política: la primera resuelve “quién es dueño”, y la segunda, “dónde se procesa”.

Un detalle que merece atención es que el proyecto deja margen de flexibilidad para la participación estatal: el 15% es el piso, y ENM puede elevar la proporción según el proyecto. Esto conserva la capacidad negociadora del Estado en proyectos estratégicos y evita el impacto rígido de una proporción “única” sobre la estructura de financiamiento de los proyectos. Se trata de un diseño institucional pragmático, no de una simple nacionalización.## III. Importancia para el desarrollo local de Mozambique

Primero, que la fase de procesamiento pueda materializarse decide el éxito o el fracaso de la reforma. La prohibición de exportaciones por sí sola no crea automáticamente capacidad de procesamiento. La verdadera prueba es: una vez entrada en vigor la prohibición, si existen suficiente electricidad, logística, tierra, agua y capital de largo plazo para sostener la construcción en el país de plantas de concentración, fundiciones o plantas de procesamiento de materiales. Si las condiciones complementarias son insuficientes, el efecto de corto plazo de la prohibición podría ser solo una caída de las exportaciones, y no un aumento del procesamiento.

Segundo, el fondo de desarrollo local del 10 % distribuye los beneficios a niveles más cercanos a las zonas mineras. Si este artículo se aplica debidamente, podría cambiar la relación entre las comunidades de las zonas mineras y los proyectos mineros: pasar de una compensación pasiva a una inversión previsible en servicios públicos. Pero al mismo tiempo exige que las autoridades locales cuenten con mecanismos transparentes de gestión de fondos y ejecución de proyectos; de lo contrario, la inmovilización de fondos debilitará el efecto de la política.

Tercero, las zonas especiales de minería artesanal son un artículo fácil de pasar por alto pero de gran impacto. La minería artesanal y de pequeña escala absorbe una gran cantidad de empleo en Mozambique, pero durante mucho tiempo ha estado en una zona gris regulatoria. Delimitar áreas exclusivas e incorporarlas a la regulación formal significa que esta parte de la actividad económica podría entrar gradualmente en una senda de formalización y obtener financiamiento, normas de seguridad y canales de mercado; se trata de un cambio sustancial en la estructura del empleo y la acumulación de capacidades.

Cuarto, participación de empresas locales y estructura del empleo. Tras aumentar la participación accionaria estatal, el gobierno tiene mayores incentivos para impulsar las compras locales, los servicios locales y la capacitación técnica. Este tipo de cláusulas normalmente no cambia de inmediato el volumen total de empleo, pero sí cambia lentamente la calidad del empleo: de la mano de obra no calificada hacia operaciones técnicas, mantenimiento de equipos, análisis de laboratorio, gestión de cadenas de suministro, etc.

IV. Impacto en el desarrollo regional

La reforma de Mozambique, situada en el mapa de África austral, plantea dos cuestiones regionales.

Una, el efecto de convergencia de políticas. Cuando Malí, Burkina Faso, Níger, Ghana y Mozambique elevan en la misma línea temporal la participación estatal y los requisitos de procesamiento local, los inversores ya no enfrentan el riesgo político de países individuales, sino que la línea de base institucional de toda la región se redefine. Esto cambiará la lógica de asignación regional del capital minero: los inversores capaces de adaptarse a los requisitos de procesamiento local tendrán mayor margen, y el modelo de limitarse al comercio de mineral en bruto se reducirá.

Dos, la logística transfronteriza y la estructura de corredores. Los puertos y corredores ferroviarios de Mozambique han servido durante mucho tiempo a la exportación de minerales de los países vecinos sin litoral. Si la capacidad de procesamiento local de Mozambique aumenta, el flujo de mercancías de los corredores podría cambiar: pasar gradualmente de la "exportación en tránsito de mineral en bruto" a la "exportación tras procesamiento intrarregional". Este tipo de cambios no se completará a corto plazo, pero determinará la dirección de inversión en infraestructura de los corredores durante la próxima década e influirá en la forma de organizar las cadenas de suministro regionales.

En el marco del Área de Libre Comercio Continental Africana (AfCFTA), el costo institucional del movimiento transfronterizo intrarregional de productos procesados es, en teoría, inferior al de la era del comercio de mineral en bruto. Si Mozambique logra formar capacidad de procesamiento, sus países vecinos también podrían convertirse en mercado para sus productos semielaborados o materiales, y no solo en canales de tránsito.

V. Impacto potencial en los próximos 5 a 15 añosEn el plano de la configuración industrial. Si la reforma se implementa y las medidas complementarias se concretan, Mozambique tiene el potencial de pasar gradualmente de ser un “exportador de mineral en bruto de diversos minerales” a convertirse en un “nodo regional de procesamiento de minerales y suministro de materiales”. Esta transformación no abarcará todos los tipos de minerales, pero podría alcanzar escala primero en unas pocas categorías.

En el plano del vínculo entre energía e industrialización. El procesamiento es una actividad intensiva en energía; la capacidad de garantizar un suministro eléctrico estable es una restricción dura. Las reservas de gas natural y recursos eléctricos de Mozambique abren posibilidades para la cadena “energía-minerales-materiales”, pero la construcción de esta cadena depende de la velocidad real de avance del sistema eléctrico, la cobertura de la red y los parques industriales.

En el plano de los flujos de inversión. A corto plazo, la incertidumbre regulatoria hará que parte del capital puramente extractivo se mantenga a la expectativa. Pero a mediano y largo plazo, los inversores capaces de coexistir con la estructura de participación estatal mediante esquemas de proyecto —incluidos fondos soberanos, bancos regionales de desarrollo, capital de infraestructura de largo plazo e inversores industriales dispuestos a desarrollar conjuntamente capacidad de procesamiento— podrían obtener una posición de acceso más estable. Se producirá una sustitución de tipos de capital, más que una reducción unidireccional del volumen total.

En el plano de los polos de crecimiento. Si la capacidad de procesamiento se concentra en regiones específicas y se acompaña de electricidad, ferrocarriles y construcción de parques, podrían formarse nuevos nodos de crecimiento regional, impulsando la urbanización y los servicios de apoyo. La formación de este tipo de polos de crecimiento suele requerir más de 10 años, pero su punto de partida suele ser precisamente la modificación de una ley como la de hoy.

VI. Algunas variables que determinan el éxito o el fracaso

La intención de la reforma es clara, pero entre el texto legal y la realidad industrial median varias barreras:

• Capacidad de ejecución: que los organismos reguladores puedan cubrir toda la cadena, desde la exploración hasta la exportación, determina si la política es una “restricción efectiva” o una “cláusula de papel”;
• El posicionamiento de ENM: si la empresa estatal puede pasar de ser accionista a convertirse en un socio con capacidad de gestión de proyectos y técnica, en lugar de un mero receptor de rentas;
• Electricidad y logística: sin energía y transporte estables, la prohibición de exportación no puede generar capacidad de procesamiento;
• Estructura de financiación: cómo compatibilizar la participación estatal del 15% con los dividendos, las garantías y los arreglos de salida de la financiación de proyectos es el detalle que más interesa a los inversores;
• Transparencia del calendario: cuanto más claros sean los arreglos de transición para los proyectos existentes, menor será la incertidumbre a corto plazo.

Las preguntas que plantea este borrador son más importantes que las respuestas que ofrece.

Representa un reajuste de rumbo que está experimentando la política de recursos de África: pasar de “cómo vender mejor los minerales” a “cómo hacer que los minerales se conviertan en productos dentro del propio país”. Este camino no tiene una plantilla de éxito ya hecha, y el riesgo de fracaso es real; pero también se ha verificado repetidamente que los beneficios de permanecer en el modelo de exportación de mineral en bruto son limitados.

Para juzgar la importancia de esta reforma, no debería mirarse si el Parlamento la aprueba el 7 de mayo, sino si en los próximos diez años aparecen en Mozambique nuevas plantas de concentración de mineral, capacidad de fundición, empresas de materiales y las inversiones correspondientes en electricidad y logística. Si esto ocurre, Mozambique no solo estará ofreciendo un modelo de ley minera, sino un camino que otros países ricos en recursos podrán tomar como referencia: transformar la soberanía sobre los recursos en capacidad productiva. Ese será un hito que merecerá ser señalado en el relato de crecimiento de África durante la próxima década.