Le Mozambique envisage une réforme de la loi minière : que changeront une participation de l’État à 15 % et l’interdiction d’exporter des minerais non transformés ?

I. Ce qui s'est passé

Le Mozambique mène actuellement la plus vaste révision de sa législation minière depuis plus de dix ans. Un projet de révision de la loi minière est déjà inscrit à l'ordre du jour des débats parlementaires, pour examen le 7 mai.

Les dispositions clés du projet comprennent :

• l'État détient une participation au capital d'au moins 15% dans tous les projets miniers ;
• le gouvernement peut, par l'intermédiaire de la société minière publique ENM, augmenter cette participation au-delà de 15% projet par projet ;
• l'interdiction d'exporter des minerais non transformés ;
• la refonte du régime des licences : les permis d'exploration ont une validité de 2 à 5 ans et les concessions minières peuvent atteindre 25 ans ;
• l'affectation de 10% des revenus miniers à un fonds de développement local ;
• une réglementation plus stricte de la chaîne de valeur minière ;
• la délimitation de zones dédiées à l'exploitation minière artisanale.

La raison officielle invoquée par le Mozambique est la suivante : le cadre juridique actuel est en vigueur depuis plus de dix ans, présente des lacunes institutionnelles et limite la capacité de l'État à capter pleinement la valeur économique des activités minières. Le président Daniel Chapo a déclaré que l'objectif de la réforme est que l'exploitation minière se traduise par des bénéfices économiques et sociaux à long terme, notamment la création d'emplois, la participation des entreprises locales et l'amélioration des services publics.

Il ne s'agit pas d'un événement isolé. Le Mali, le Burkina Faso, le Niger et le Ghana ont tous révisé leur code minier ces dernières années, ou renforcé les exigences relatives à la participation de l'État, à la fiscalité et au contenu local. Plusieurs de ces réformes limitent elles aussi les exportations de minerais bruts et mettent l'accent sur la transformation locale.

II. La logique de développement sous-jacente

Pour comprendre cette réforme, il faut la replacer dans trois courbes simultanées.

La première est l'évolution de la structure de la demande mondiale. La transition énergétique et la hausse de la demande de minerais critiques transforment des ressources comme le lithium, le graphite, le cuivre et le nickel de « produits de base » en « intrants stratégiques ». Lorsque le marché d'acheteurs devient relativement favorable aux vendeurs, les pays riches en ressources cherchent naturellement à renégocier — non pas seulement le prix, mais leur position dans la chaîne de valeur.

La deuxième est le plafond de revenus du modèle d'« exportation de minerais bruts ». Exporter des minerais non transformés, c'est laisser à l'étranger les étapes de traitement, de fusion et de transformation à plus forte valeur ajoutée. Le pays ne perçoit que les impôts liés à l'extraction, les redevances et un nombre limité d'emplois peu qualifiés. Ce modèle peut apporter des recettes budgétaires, mais conduit rarement à l'industrialisation.

La troisième est le besoin de moderniser les outils institutionnels. Une loi minière en vigueur depuis plus de dix ans a souvent été conçue lors du cycle précédent des produits de base mondiaux ; son cadre de licences, ses capacités de régulation et ses mécanismes de répartition des revenus ne sont pas nécessairement adaptés aux exigences actuelles de transformation locale, de régulation environnementale et de retombées pour les communautés.

Ainsi, la participation de l'État à hauteur de 15% et l'interdiction d'exporter ne sont pas deux politiques isolées, mais les deux piliers d'un même objectif de politique publique : le premier répond à la question « qui possède », le second à celle de « où transformer ».

Un détail à noter : le projet de loi laisse une marge de flexibilité à la participation de l'État — 15% est un seuil minimal, et ENM peut relever cette proportion selon les projets. Cela préserve à la fois le pouvoir de négociation de l'État dans les projets stratégiques et évite l'effet rigide d'un ratio uniforme sur la structure de financement des projets. Il s'agit d'une conception institutionnelle pragmatique, et non d'une simple nationalisation.## III. Portée pour le développement local au Mozambique

Premièrement, la réussite de la réforme dépend de la capacité du segment de la transformation à s’implanter sur place. L’interdiction des exportations ne crée pas automatiquement des capacités de transformation. Le véritable test est le suivant : après l’entrée en vigueur de l’interdiction, dispose-t-on de suffisamment d’électricité, de logistique, de terres, d’eau et de capitaux à long terme pour permettre la construction dans le pays d’usines de traitement du minerai, de fonderies ou d’usines de transformation des matériaux ? Si les conditions d’accompagnement sont insuffisantes, l’effet à court terme de l’interdiction pourrait se limiter à une baisse des exportations, sans augmentation de la transformation.

Deuxièmement, le fonds de développement local de 10 % répartit les revenus à un échelon plus proche des zones minières. Si cette disposition est pleinement appliquée, elle pourrait modifier la relation entre les communautés des zones minières et les projets miniers — passant d’une compensation passive à des investissements prévisibles dans les services publics. Mais elle exige en même temps que les autorités locales disposent de mécanismes transparents de gestion des fonds et d’exécution des projets, faute de quoi l’immobilisation des fonds affaiblira l’effet de la politique.

Troisièmement, les zones réservées à l’exploitation minière artisanale constituent une disposition facile à négliger mais aux conséquences profondes. L’exploitation minière artisanale et à petite échelle absorbe un grand nombre d’emplois au Mozambique, mais reste depuis longtemps dans une zone grise de la réglementation. Délimiter des zones dédiées et les intégrer à la réglementation officielle signifie que cette partie de l’activité économique pourrait progressivement s’engager sur la voie de la formalisation, avec accès au financement, aux normes de sécurité et aux débouchés commerciaux — un changement substantiel au niveau de la structure de l’emploi et de l’accumulation de compétences.

Quatrièmement, la participation des entreprises locales et la structure de l’emploi. Avec l’augmentation de la participation de l’État au capital, le gouvernement a davantage d’incitations à promouvoir les achats locaux, les services locaux et la formation professionnelle. Ce type de dispositions ne modifie généralement pas immédiatement le volume total de l’emploi, mais il fait évoluer lentement la qualité de l’emploi — d’un travail non qualifié vers des opérations techniques, la maintenance des équipements, les analyses de laboratoire, la gestion de la chaîne d’approvisionnement, etc.

IV. Impact sur le développement régional

Replacée dans le contexte de l’Afrique australe, la réforme mozambicaine soulève deux questions régionales.

Premièrement, un effet de convergence des politiques. Lorsque le Mali, le Burkina Faso, le Niger, le Ghana et le Mozambique relèvent, dans une même temporalité, le niveau de participation de l’État et les exigences de transformation locale, les investisseurs ne sont plus confrontés au risque politique d’un pays pris isolément, mais à une ligne de référence institutionnelle redéfinie à l’échelle de toute la région. Cela modifiera la logique d’allocation régionale des capitaux miniers : les investisseurs capables de s’adapter aux exigences de transformation locale disposeront d’un espace plus large, tandis que le modèle fondé uniquement sur le négoce de minerai brut verra son espace se réduire.

Deuxièmement, la logistique transfrontalière et la structure des corridors. Les ports et les corridors ferroviaires du Mozambique ont longtemps servi à l’exportation des minerais des pays voisins enclavés. Si les capacités de transformation locales du Mozambique augmentent, les flux de marchandises dans les corridors pourraient changer — passant progressivement d’une « exportation de minerai brut en transit » à une « exportation après transformation dans la région ». Ce type de changement ne s’achèvera pas à court terme, mais il déterminera l’orientation des investissements dans les infrastructures de corridors au cours de la prochaine décennie et influencera l’organisation des chaînes d’approvisionnement régionales.

Dans le cadre de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf), le coût institutionnel de la circulation transfrontalière des produits transformés au sein de la région est théoriquement inférieur à celui de l’époque du commerce de minerai brut. Si le Mozambique parvient à développer des capacités de transformation, ses voisins pourraient aussi devenir des marchés pour ses produits semi-finis ou ses matériaux, et non plus seulement des corridors de transit.

V. Effets potentiels au cours des 5 à 15 prochaines années

Sur le plan de la structure industrielle. Si les réformes sont mises en œuvre et accompagnées des mesures nécessaires, le Mozambique a le potentiel de passer progressivement du statut de « simple exportateur de minerais bruts issus de multiples filières minières » à celui de « pôle régional de transformation des minerais et d’approvisionnement en matériaux ». Cette transformation ne couvrira pas tous les minerais, mais pourrait atteindre une taille significative dans un petit nombre de catégories.

Sur le plan de l’articulation entre énergie et industrialisation. La transformation est une activité énergivore, et la capacité à fournir une électricité stable constitue une contrainte incontournable. Les réserves de gaz naturel et les ressources électriques du Mozambique offrent une possibilité pour la chaîne « énergie–minerais–matériaux », mais la concrétisation de cette chaîne dépendra du rythme effectif de déploiement du système électrique, de la couverture du réseau et des parcs industriels.

Sur le plan des flux d’investissement. À court terme, l’incertitude réglementaire incitera une partie des capitaux purement extractifs à rester en retrait. Mais à moyen et long terme, les investisseurs capables de coexister, dans une logique de projet, avec une structure de participation de l’État — y compris les fonds souverains, les banques régionales de développement, les capitaux d’infrastructure à long terme et les investisseurs industriels prêts à co-construire des capacités de transformation — pourraient obtenir une position d’accès plus stable. Il y aura une substitution des types de capitaux, plutôt qu’une réduction à sens unique du volume global.

Sur le plan des pôles de croissance. Si les capacités de transformation se concentrent dans certaines régions, avec en accompagnement la construction d’infrastructures électriques, ferroviaires et de parcs industriels, de nouveaux nœuds de croissance régionaux pourraient se former, entraînant l’urbanisation et les services associés. La formation de tels pôles de croissance demande généralement plus de dix ans, mais leur point de départ est souvent la révision d’une loi comme celle d’aujourd’hui.

VI. Quelques variables qui détermineront la réussite ou l’échec

L’intention de la réforme est claire, mais entre le texte juridique et la réalité industrielle, plusieurs obstacles subsistent :

• Capacité d’exécution : la capacité des autorités de régulation à couvrir toute la chaîne, de l’exploration à l’exportation, détermine si la politique sera une « contrainte effective » ou de simples « dispositions sur le papier » ;
• Positionnement de l’ENM : la capacité de l’entreprise publique à passer du statut d’actionnaire à celui de partenaire doté de capacités de gestion de projet et de compétences techniques, plutôt que de simple rentier ;
• Électricité et logistique : sans énergie et transport stables, une interdiction d’exporter ne peut faire naître de capacités de transformation ;
• Structure de financement : la manière dont la participation de l’État à hauteur de 15 % pourra être compatible avec les distributions, les garanties et les modalités de sortie du financement de projet est le détail qui préoccupe le plus les investisseurs ;
• Transparence du calendrier : plus les modalités de transition des projets existants seront claires, plus l’incertitude à court terme sera réduite.

Les questions que pose ce projet de loi sont plus importantes que les réponses qu’il apporte.

Il représente une réorientation en cours des politiques africaines en matière de ressources : passer de « comment mieux vendre les minerais » à « comment faire en sorte que les minerais deviennent des produits dans le pays ». Cette voie n’a pas de modèle de réussite tout prêt, et le risque d’échec est bien réel — mais les gains d’un maintien dans le modèle d’exportation de minerais bruts ont eux aussi été maintes fois confirmés comme limités.

Pour juger de la portée de cette réforme, il ne faut pas regarder si le Parlement l’adopte le 7 mai, mais si, au cours des dix prochaines années, de nouvelles usines de traitement du minerai, des capacités de fusion, des entreprises de matériaux et les investissements correspondants dans l’électricité et la logistique apparaissent au Mozambique. Si c’est le cas, le Mozambique n’offrira pas seulement un exemple de loi minière, mais un ensemble de pistes de référence pour d’autres pays riches en ressources — transformer la souveraineté sur les ressources en capacité productive. Ce serait, dans le récit de la croissance africaine des dix prochaines années, un jalon digne d’être marqué.