موزمبيق تعتزم إجراء إصلاح لقانون التعدين: ماذا ستغيّر حصة الدولة البالغة 15% وحظر تصدير المعادن غير المصنّعة؟

أولًا، ما الذي حدث؟

تدفع موزمبيق قدمًا بأكبر تعديل لقانون التعدين منذ أكثر من عقد. وقد أُدرج مشروع تعديل لقانون التعدين على جدول أعمال النقاش البرلماني، ومن المقرر مناقشته في 7 مايو.

تشمل الأحكام الأساسية للمشروع:

• احتفاظ الدولة بحصة لا تقل عن 15% في جميع مشاريع التعدين；
• يمكن للحكومة، من خلال شركة التعدين المملوكة للدولة ENM، أن ترفع نسبة حصتها إلى أكثر من 15% على أساس كل مشروع على حدة；
• حظر تصدير المعادن غير المعالجة；
• إعادة هيكلة نظام التراخيص: صلاحية ترخيص الاستكشاف من 2 إلى 5 سنوات، ويمكن أن يصل امتياز التعدين إلى 25 سنة كحد أقصى；
• تخصيص 10% من إيرادات التعدين لصندوق التنمية المحلية；
• فرض رقابة أكثر صرامة على سلسلة قيمة التعدين；
• تحديد مناطق مخصصة للتعدين الحرفي.

المبرّر الرسمي الذي قدمته موزمبيق هو أن الإطار القانوني الحالي مضى على تطبيقه أكثر من عشر سنوات، ويعاني من ثغرات مؤسسية تحد من قدرة الدولة على الحصول على القيمة الاقتصادية الكاملة من أنشطة التعدين. وقال الرئيس دانييل شابو إن هدف الإصلاح هو تحويل تطوير المعادن إلى منافع اقتصادية واجتماعية طويلة الأجل، تشمل خلق فرص عمل، ومشاركة الشركات المحلية، وتحسين الخدمات العامة.

وهذا ليس حدثًا معزولًا. فقد عدّلت مالي وبوركينا فاسو والنيجر وغانا قوانين التعدين في السنوات الأخيرة، أو رفعت متطلبات حصة الدولة والعبء الضريبي والمشاركة المحلية. وقد قيّدت عدة إصلاحات من بينها أيضًا تصدير الخام، وركّزت على المعالجة المحلية.

ثانيًا، المنطق التنموي الكامن وراء ذلك

لفهم هذا التعديل القانوني، ينبغي إعادته إلى ثلاثة منحنيات متزامنة.

الأول: تغيّر بنية الطلب العالمي. أدى التحول في مجال الطاقة وارتفاع الطلب على المعادن الحيوية إلى تحويل موارد مثل الليثيوم والجرافيت والنحاس والنيكل من "السلع الأساسية" إلى "مدخلات استراتيجية". وعندما يتحول سوق المشترين إلى وضع يصبح فيه البائعون في موقع أكثر ملاءمة نسبيًا، تسعى الدول ذات الموارد بطبيعة الحال إلى إعادة التفاوض — لا حول السعر فقط، بل حول موقعها في سلسلة القيمة.

الثاني: سقف عوائد نموذج "تصدير الخام". تصدير الخام غير المعالج يعني إبقاء مراحل إثراء الخام والصهر والتصنيع، وهي الأعلى قيمة مضافة، خارج البلاد. ولا يحصل البلد من ذلك إلا على ضرائب مرحلة الاستخراج وإتاوات الامتياز، وعلى فرص عمل محدودة منخفضة المهارة. قد يحقق هذا النموذج إيرادات مالية، لكن من الصعب أن يحقق التصنيع.

الثالث: الحاجة إلى تحديث الأدوات المؤسسية. إن قانون تعدين مضى على تطبيقه أكثر من عقد غالبًا ما صُمم في الدورة السابقة لدورة السلع الأساسية العالمية؛ وقد لا يتلاءم إطار التراخيص فيه، وقدرته الرقابية، وآليات توزيع العوائد فيه مع متطلبات اليوم المتعلقة بالمعالجة المحلية والرقابة البيئية وعوائد المجتمعات المحلية.

لذلك، ليست حصة الدولة البالغة 15% وحظر التصدير سياستين معزولتين، بل هما نقطتا ارتكاز لهدف سياسي واحد: الأولى تجيب عن سؤال "من يملك؟"، والثانية تجيب عن سؤال "أين تتم المعالجة؟".

ومن التفاصيل الجديرة بالملاحظة أن المسودة أفسحت مجالًا مرنًا لحصة الدولة — فنسبة 15% هي الحد الأدنى، ويمكن لـ ENM رفع النسبة حسب كل مشروع. وهذا يحافظ على قدرة الدولة التفاوضية في المشاريع الاستراتيجية، ويتجنب في الوقت نفسه الأثر الصارم لنسبة "موحّدة للجميع" على هيكل تمويل المشروعات. وهذا تصميم مؤسسي عملي، وليس تأميمًا بسيطًا.## ثالثًا، الأهمية للتنمية المحلية في موزمبيق

أولًا، إمكانية إنشاء مرحلة المعالجة على أرض الواقع تحدد نجاح الإصلاح أو فشله. لن يخلق حظر التصدير في حد ذاته قدرة معالجة تلقائيًا. الاختبار الحقيقي هو: بعد سريان الحظر، هل تتوفر كهرباء ولوجستيات وأراضٍ وموارد مائية ورأس مال طويل الأجل تكفي لدعم بناء منشآت تركيز الخام أو مصاهر أو مصانع لمعالجة المواد في البلاد؟ وإذا كانت الظروف المساندة غير كافية، فقد يكون الأثر القصير الأجل للحظر مجرد انخفاض الصادرات، وليس زيادة المعالجة.

ثانيًا، صندوق التنمية المحلية بنسبة 10% يوزع العائدات على مستوى أقرب إلى مواقع التعدين. إذا نُفِّذ هذا البند على نحو سليم، فقد يغيّر العلاقة بين مجتمعات مناطق التعدين ومشاريع التعدين — من التعويض السلبي إلى استثمار متوقع في الخدمات العامة. لكنه يتطلب في الوقت نفسه أن تمتلك المستويات المحلية آليات شفافة لإدارة الأموال وتنفيذ المشاريع، وإلا فإن تراكم الأموال دون استخدام سيضعف أثر السياسة.

ثالثًا، المناطق المخصصة للتعدين الحرفي بند يسهُل تجاهله لكن تأثيره بعيد المدى. استوعب التعدين الحرفي والصغير النطاق في موزمبيق قدرًا كبيرًا من العمالة، لكنه ظل طويلًا في منطقة رمادية تنظيميًا. إن تحديد مناطق مخصصة وإدراجه في التنظيم الرسمي يعني أن هذا الجزء من النشاط الاقتصادي قد يدخل تدريجيًا إلى المسار الرسمي، ويحصل على التمويل ومعايير السلامة وقنوات السوق — وهذا تغيير جوهري على مستوى بنية التوظيف وتراكم المهارات.

رابعًا، مشاركة الشركات المحلية وهيكل التوظيف. بعد ارتفاع حصة الدولة في الملكية، تكون لدى الحكومة حوافز أقوى لدفع المشتريات المحلية والخدمات المحلية والتدريب على المهارات. وعادة لا تغيّر هذه البنود إجمالي التوظيف على الفور، لكنها تغيّر ببطء جودة التوظيف — بالانتقال من العمالة غير الماهرة إلى التشغيل التقني وصيانة المعدات والتحاليل والفحوص وإدارة سلاسل الإمداد وما إلى ذلك.

رابعًا، الأثر على التنمية الإقليمية

عندما يُوضع إصلاح موزمبيق على خريطة الجنوب الأفريقي، فإنه يطرح مسألتين إقليميتين.

الأولى: أثر تقارب السياسات. عندما ترفع مالي وبوركينا فاسو والنيجر وغانا وموزمبيق، على الخط الزمني نفسه، درجة مشاركة الدولة ومتطلبات المعالجة المحلية، لن يواجه المستثمرون بعد الآن مخاطر السياسات في بلد منفرد، بل إعادة ضبط خط الأساس المؤسسي للمنطقة بأكملها. سيغيّر هذا منطق التوزيع الإقليمي لرأس المال التعديني: المستثمرون القادرون على التكيف مع متطلبات المعالجة المحلية سيحصلون على مساحة أكبر، فيما ستضيق المساحة أمام النموذج القائم على تجارة الخام فقط.

الثانية: اللوجستيات العابرة للحدود وهيكل الممرات. ظلت موانئ موزمبيق وممراتها الحديدية تخدم منذ زمن طويل تصدير المعادن من الدول المجاورة غير الساحلية. وإذا ارتفعت قدرة المعالجة المحلية في موزمبيق، فقد يتغير اتجاه تدفق البضائع في الممرات — من "تصدير الخام العابر للحدود" تدريجيًا إلى "التصدير بعد المعالجة داخل المنطقة". ولن تكتمل هذه التغيرات في المدى القصير، لكنها ستحدد اتجاه الاستثمار في البنية التحتية للممرات خلال العقد المقبل، وتؤثر في طريقة تنظيم سلاسل الإمداد الإقليمية.

في إطار منطقة التجارة الحرة القارية الأفريقية (AfCFTA)، من المفترض أن تكون التكلفة المؤسسية لحركة المنتجات المصنّعة عبر الحدود داخل المنطقة أقل مما كانت عليه في عصر تجارة الخام. وإذا تمكنت موزمبيق من بناء قدرة معالجة، فقد يصبح جيرانها أيضًا سوقًا لمنتجاتها نصف المصنّعة أو موادها، وليس مجرد ممرات عبور.

خامسًا، الآثار المحتملة خلال السنوات 5 إلى 15 المقبلة

على مستوى البنية الصناعية. إذا تحقق الإصلاح واكتملت ترتيباته المساندة، فإن موزمبيق تملك إمكانية الانتقال تدريجيًا من «مصدر لتصدير الخامات المعدنية المتنوعة» إلى «مركز إقليمي لمعالجة المعادن وتوريد المواد». لن يغطي هذا التحول جميع أنواع المعادن، لكنه قد يحقق حجمًا ملحوظًا أولًا في عدد قليل من الأصناف.

على مستوى الترابط بين الطاقة والتصنيع. المعالجة نشاط كثيف استهلاك الطاقة، ويشكل ضمان إمداد كهربائي مستقر قيدًا صارمًا. توفر احتياطيات الغاز الطبيعي والموارد الكهربائية في موزمبيق إمكانية لسلسلة «الطاقة—المعادن—المواد»، لكن بناء هذه السلسلة يتوقف على السرعة الفعلية لتقدم نظام الكهرباء وتغطية الشبكة والمجمعات الصناعية.

على مستوى تدفقات الاستثمار. على المدى القصير، قد يدفع عدم اليقين التنظيمي بعض رأس المال الاستخراجي البحت إلى الترقب. لكن على المدى المتوسط والطويل، قد يحصل المستثمرون القادرون على التعايش مع هيكل مساهمة الدولة على أساس المشروعات — بمن فيهم الصناديق السيادية وبنوك التنمية الإقليمية ورأس المال طويل الأجل للبنية التحتية والمستثمرون الصناعيون المستعدون للمشاركة في بناء قدرات المعالجة — على موقع دخول أكثر استقرارًا. سيحدث استبدال في أنواع رأس المال، لا انخفاض أحادي الاتجاه في الإجمالي.

على مستوى أقطاب النمو. إذا تركزت قدرات المعالجة في مناطق محددة، مصحوبة ببناء الكهرباء والسكك الحديدية والمجمعات، فقد تنشأ عقد نمو إقليمية جديدة، تقود التوسع الحضري والخدمات المساندة. عادة ما يستغرق تشكل أقطاب النمو هذه أكثر من 10 سنوات، لكن نقطة انطلاقها كثيرًا ما تكون تعديلًا لقانون كهذا اليوم.

سادسًا: عدة متغيرات تحدد النجاح أو الفشل

نية الإصلاح واضحة، لكن بين النص القانوني والواقع الصناعي عدة بوابات فاصلة:

• القدرة على التنفيذ: قدرة الجهات التنظيمية على تغطية السلسلة الكاملة من التنقيب إلى التصدير هي ما يحدد إن كانت السياسة «قيدًا فعّالًا» أم «نصوصًا على الورق»؛
• دور ENM: هل يمكن للشركة المملوكة للدولة أن ترتقي من طرف مساهم إلى شريك يمتلك قدرات إدارة المشروعات والقدرات التقنية، بدلًا من مجرد جهة تحصّل الريع؛
• الكهرباء واللوجستيات: بدون طاقة ونقل مستقرين، لا يمكن لحظر التصدير أن يخلق قدرات معالجة؛
• هيكل التمويل: كيف تتوافق حصة الدولة البالغة 15% مع ترتيبات توزيع الأرباح والضمانات والرهون والخروج في تمويل المشروعات، هو التفصيل الذي يهم المستثمرين أكثر من غيره؛
• شفافية الجدول الزمني: كلما كانت الترتيبات الانتقالية للمشروعات القائمة أوضح، كان عدم اليقين على المدى القصير أقل.

الأسئلة التي تطرحها هذه المسودة أهم من الإجابات التي تقدمها.

إنها تمثل تحولًا في البوصلة تشهده سياسات الموارد في أفريقيا: من «كيف نبيع الخامات على نحو أفضل»، إلى «كيف نجعل الخامات تتحول إلى منتجات داخل البلاد». لا يوجد قالب نجاح جاهز لهذا المسار، ومخاطر الفشل حقيقية — لكن عوائد البقاء في نموذج تصدير الخامات الأولية أثبتت مرارًا وتكرارًا أنها محدودة.

ينبغي ألا يُقاس وزن هذا الإصلاح بموافقة البرلمان عليه في 7 مايو/أيار، بل بما إذا ظهرت في موزمبيق خلال العقد المقبل مصانع جديدة لتجهيز الخامات، وقدرات صهر، وشركات مواد، واستثمارات في الكهرباء واللوجستيات تتلاءم معها. إذا ظهرت هذه العناصر، فلن تقدم موزمبيق مجرد نموذج لقانون تعدين، بل مسارًا يمكن لدول أخرى غنية بالموارد أن تسترشد به — مسارًا يحوّل السيادة على الموارد إلى قدرة إنتاجية. وسيكون ذلك نقطة جديرة بالتسجيل في قصة نمو أفريقيا خلال العقد المقبل.